Limitaciones constitucionales al gasto estatal

Jorge Corrales Déficit fiscal, Gasto público, Jorge Corrales, Liberalismo, Libertad económica Leave a Comment

Por Jorge Corrales Quesada

Tal vez no hay nada mejor que compartir con alguien o algo y que se destape un buen vino, ya envejecido y de buena reputación. Ahora he leído, por allí, que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), afortunadamente, ha estado promoviendo algunas ideas orientadas a lograr un mejor manejo de la política fiscal del país (y me imagino que de otros). Esas ideas no son novedosas y por cierto fueron bastante discutidas en nuestro país hace unas décadas. Es cierto que, con frecuencia cansina, aquella institución siempre abría la llave para que se tuviera que imponer nuevos y mayores impuestos, en situaciones deficitarias, pero eso ha sido parte de un dogma -y no sólo del BID, sino de casi todas las organizaciones internacionales dedicadas a temas del manejo fiscal, tales como el Banco Mundial, por supuesto que la CEPAL, así como la OECD y, en general, los bancos regionales de desarrollo- mediante el cual, por mucho tiempo, se impulsó el aumento de tributos, como la solución para los déficits recurrentes de muchas naciones. Desafortunadamente, poco tiempo después se reanudaban los déficits y había que volver al viejo ritual de pedirle a quienes nos prestaban plata, que nos asesoraran en la aprobación de un nuevo paquete tributario que, como siempre se nos aseveraba, sería para terminar para siempre con los déficits usuales. Pero ya sabemos que se trataba de procesiones de conocida y cierta frecuencia: una y otra vez no se solucionaba el déficit y había que poner, con la bendición del poderoso, de nuevo mayores impuestos.

Por ello, con gran satisfacción, en estos momentos prefiero centrarme en lo que, según he entendido, son las nuevas intenciones para tratar de definir un marco institucional apropiado y ojalá terminante para la conducción fiscal de los países díscolos. Esto, es obvio, nos lleva a plantear si ha sido exitoso el esquema proseguido en el seno de la Unión Europea, en donde lineamientos fiscales son exigidos a los estados que integran dicha comunidad.  En el caso europeo, si uno mira a los titanes de la responsabilidad fiscal, como Alemania, por ejemplo, no hay duda que bien se puede pensar que se ha tenido éxito en cuanto a que dichas limitantes conducen a un ordenamiento fiscal. Pero, si se observa al otro extremo -naciones con altos déficits, como Grecia, Portugal, España, Italia, Chipre e Irlanda, país éste que ha enmendado exitosamente su comportamiento indisciplinado- podría pensarse que las restricciones fiscales regladas puestas en marcha han sido un fracaso, aunque alguien siempre argüirá que, de no haber existido tales limitaciones en el marco fiscal de aquellas naciones desaforadas, el resultado habría sido peor en cuanto a desempleo, decrecimiento económico, dolor y lágrimas… Pero a eso se aplica aquello de consuelo de tontos…

En todo caso, debo celebrar que un movimiento intelectual, el cual lo resumo en el título del libro de Aaron Wildavsky, How to Limit Government Spending [Cómo Limitar el Gasto Gubernamental], surja ahora -en el 2015- con renovados bríos. El subtítulo de la obra de Wildavsky, escrita en 1980, es inusualmente extenso para ese tipo de portadas librescas, pero resume exactamente el motivo de la entonces nueva propuesta para introducir restricciones a las políticas fiscales de los países, por supuesto que a sabiendas de que la obra de Wildavsky trata del caso de los Estados Unidos. Debemos tener presente que esa nación, poco antes de la salida del libro citado, experimentó una de sus mayores inflaciones históricas: “sucedió con la administración Carter en Estados Unidos, país en el cual se tuvo simultáneamente una de la mayores tasas de desempleo (un 7%) con una de la más elevadas tasas de inflación (13.5%).” [Jorge Corrales Q, “De nuevo con la Curva de Phillips”, en Boletín de ANFE, julio del 2011].

Dice el subtítulo del libro de Wildavsky,

“…cómo una enmienda constitucional, que amarre al gasto público con el crecimiento económico, disminuirá los impuestos y reducirá la inflación, siendo del interés de todos reducir los gastos, provisto que todos tengamos que hacerlo, incrementando así la cooperación en sociedad y el conflicto dentro del gobierno, que es lo que debería de ser, si es que la asignación de recursos reemplaza al incremento de recursos como principio operativo de un gobierno, que refleje no sólo nuestros deseos individuales en cuanto surgen, sino colectivamente a lo largo del tiempo: una cosa buena en sí misma, y mucho mejor que exigir por mandato que haya presupuestos balanceados, que estimulan impuestos mayores o imponen recortes drásticos, que fomentan la inflación.” [Aaron Wildavsky, How to Limit Government Spending, Berkeley, California: University of California Press, 1980. Portada].

Wildavsky no fue el único en promover reformas que limitaran el gasto gubernamental. También lo hizo, por ejemplo, William A. Niskanen, quien fuera presidente del Instituto Cato y asesor del presidente Reagan. Dado que Niskanen visitó el país en 1992 para brindar una conferencia titulada “El Fracaso del Estado de Facio,” en ocasión del seminario Raíces Institucionales de la Política Económica Costarricense, de su exposición destaco lo siguiente –que nos fue señalado hace 23 años:

“En su mayor parte, el estado de bienestar moderno, en los Estados Unidos y en todo lado, se ha desarrollado en respuesta a la política democrática usual y ha sido ratificada tan sólo por subsecuentes elecciones, más que por un consenso constitucional. Sin embargo, hay varias razones por las cuales un estado de bienestar expansivo no puede ser mantenido, en ausencia de un consenso constitucional amplio que permita llevar a cabo estas políticas.” [Jorge Corrales Quesada, editor, Raíces Institucionales de la Política Económica Costarricense, San José, Litografía e Imprenta LIL, S. A., 1993, p.p. 23-24].

Es interesante destacar que, en aquel seminario, el entonces diputado Miguel Ángel Rodríguez defendió, ante una crítica bien apreciada, un proyecto suyo de reforma constitucional, dirigida esencialmente al control del gasto gubernamental. Retrotraer algunas partes del comentario del diputado Rodríguez, es pertinente para esta ocasión, ante la evolución actual en nuestro país de posibles propuestas de ordenamiento fiscal similares:

“Se ha dicho que al ser límites por normas constitucionales, hace inflexible al proyecto. El problema es que, si se ponen por una ley común y corriente, no significan nada. Por ejemplo, la Ley de Presupuestos viene y cambia todos los años lo que está fijado y punto.  O los límites se pueden establecer por Constitución o no se pueden establecer: es tan sencillo como eso. Don Alberto Di Mare, refiriéndose a uno de esos proyectos del límite del gasto, en una ocasión me dijo que no valía la pena como ley; que debería de anularse uno de los proyectos… Yo creo que tiene razón don Alberto… Creo que estamos llegando a un nuevo consenso sobre la importancia del mercado, sobre los límites del gobierno y, así como se establecieron en el siglo XVIII y XIX las reglas constitucionales con base en un nuevo consenso político sobre el tipo de actividades que, en el campo de los derechos humanos, civiles y de los derechos políticos, no era aceptable la intromisión del estado creo que hoy hay un nuevo consenso en cuanto al tipo de derechos económicos que tienen que ser defendidos y que implican que ciertas conductas no sean aceptables para la acción del estado.” [Miguel Ángel Rodríguez, “Respuesta a los comentarios” en Jorge Corrales Quesada, editor, Op. Cit., p.p. 58-59.]

En un libro relativamente poco conocido de Milton Friedman, Tyranny of the Status Quo [Tiranía del Statu Quo], con entusiasmo menciona que “Una enmienda constitucional que requiere que el gobierno federal balanceé el presupuesto y limite el gasto ha ido labrándose el camino en el Congreso”. Por eso haré mención  de algunas de las ideas que Friedman formula al respecto, por considerar que son siempre de enorme relevancia económica y política:

“Esta enmienda constitucional lograría dos objetivos relacionados: primero, incrementaría la posibilidad de que el presupuesto federal se logre balancear, no prohibiendo que haya un presupuesto no balanceado, sino haciendo más difícil que se logre aprobar un presupuesto que da lugar a un déficit; segundo, que frenaría el crecimiento del gasto gubernamental –de nuevo, no prohibiendo tal crecimiento, sino haciendo que sea más difícil.

La provisión clave de esta enmienda se puede encontrar en sus primeras dos secciones. La primera requiere que el Congreso formule planes para un presupuesto balanceado y que el Congreso y el Presidente asegurarán que el gasto efectivo no exceda al gasto planeado. Noten que nada se dice acerca que los ingresos efectivos igualen (o excedan) a los ingresos planeados. Esto es deliberado. Una administración puede en alto grado efectivamente controlar el gasto, pero no puede ejercitar el mismo grado de control sobre sus ingresos, que se ven mucho más afectados por las condiciones económicas… Evita una rigidez que sería intolerable y dañina. No requiere de un presupuesto balanceado anualmente, pero sí de un balance durante la duración, o el curso de, los ciclos económicos.

En sí, esa primera sección no limitaría directamente el crecimiento del gobierno. Simplemente requeriría que los impuestos y el gasto vayan juntos. La segunda sección agrega el elemento necesario. Garantiza que los ingresos planeados no pueden incrementarse de un año a otro, en un porcentaje mayor que el del crecimiento del ingreso nacional. Bajo la sección primera, el gasto estimado debe ser menor o igual a los ingresos estimados y el gasto efectivamente realizado debe ser menor o igual que el gasto estimado. Por lo tanto, al limitarse los ingresos, se limita el gasto. Es más, si en algún año el Congreso logra mantener los ingresos y el gasto estimados por debajo del nivel máximo, el efecto es el de reducir el nivel máximo para los años siguientes, promoviendo por tanto un ajuste hacia la baja del gasto con respecto al ingreso nacional.” [Milton Friedman, Tyranny of the Status Quo, New York: Harcourt Brace Jovanovich, Publishers, 1984, p.p. 55-58].

Creo que sobra decir, pero vale la pena enfatizarlo, que cualquier pretensión de que en nuestro país se introduzca un esquema de control fiscal que evite la descomposición actual de nuestro déficit, debe tomar en cuenta el planteamiento de referencia que, en aquel entonces, había sido aprobado por el Senado estadunidense, y que Friedman transcribe en las páginas 56 y 57 de su libro Tiranía del Statu Quo.

Es interesante hacer notar que, poco tiempo después, Milton, junto con su esposa Rose, en su clásico libro Free to Choose: A Personal Statement [Libre para Elegir], analizaron el tema y formularon una nueva propuesta en la cual ambos economistas había participado y que incluso incorporaron como un Apéndice B en este último libro. Esta última propuesta, titulada “Una Propuesta de Enmienda Constitucional para Limitar el Gasto del Gobierno Federal,” fue preparada por un grupo presidido por el economista W. Craig Stubblebine y promovido por el Comité para la Limitación Nacional a los Impuestos. Los esposos Friedman señalan que la propuesta

“es puesta en términos de limitar el gasto total del gobierno federal independientemente de la forma en que es financiado.

Los límites -ya sea a los impuestos o al gasto- son esencialmente especificados en términos del ingreso total del estado o de la nación, de manera tal que, si el gasto igualara al límite, el gasto gubernamental permanecería constante como una fracción del ingreso. Esto detendría, en vez de revertirla, la tendencia hacia un gobierno más grande. Sin embargo, los límites estimularían una reversión, debido a que, en la mayoría de los casos, si el gasto no iguala al límite en algún año, eso reduciría los límites aplicables en los años siguientes. Además, la propuesta de enmienda federal requiere de una reducción de la inflación, si ésta excediera de un 3 por ciento anual.” [Milton and Rose Friedman, Op. Cit., p.p. 303-304).

Por mi parte, creo haber contribuido con algo al asunto, como lo puede confirmar una serie de tres publicaciones periodísticas acerca del tema “La Limitación del Gasto Estatal”, en sendas ediciones del periódico La Nación; la primera el 21 de abril de 1981; la segunda, el día siguiente y, la tercera, el 23 de abril de 1981. Tal como indiqué, “La propuesta es esencialmente la siguiente: limitar constitucionalmente el crecimiento del gasto estatal, de manera tal que el gasto de cada año dependa del gasto del año anterior, agregando un porcentaje de incremento a ese gasto en lo que aumenta la producción total del país. De esta forma, el tamaño del sector estatal no crecería más rápidamente que el tamaño del sector privado. Además, y esto es clave, si el sistema político decidiera disminuir el gasto estatal en un año dado, esto reduciría el gasto del año siguiente.” [Ver “La Limitación del Gasto Estatal-I,” La Nación, 21 de abril de 1981].

Hay algo que quiero tratar antes de concluir mi comentario: ¿Por qué en Costa Rica no fue posible lograr reformas legales como las aquí expuestas que esencialmente derivarían en un ordenamiento del gasto gubernamental y, por ende, del déficit? Porque, de hecho, aquellos proyectos se “desvanecieron” en el proceso legislativo. En mi opinión la razón está en que a los políticos no les interesó restringir el crecimiento del estado; posiblemente a causa de que pensaron que la solución al problema fiscal de aquel entonces estaba -similar a como hoy, en mucho, lo cree el actual gobierno- en recaudar mayores ingresos tributarios. En sencillo, que no se tocara el excesivo gasto gubernamental y que si se tocara el bolsillo de los ciudadanos para resolver el déficit.

De inmediato surge una pregunta adicional: ¿por qué los sectores privados organizados no impulsaron aquel tipo de proyectos? Es difícil de contestarla, pero una posibilidad fue la que una vez me sugirió, en otro contexto, una persona amiga: “si se reduce el gasto gubernamental, se reducen las compras que de mis bienes o servicios hace el estado”. Pero también puede ser porque el empresario prefiere no meterse de lleno en los temas políticos, prefiriendo hacerlo en sus negocios, como parecería lógico. Pero eso tiene el efecto de que, lo que puede ser útil o conveniente para cada uno de ellos individualmente, no lo es para el conjunto de la economía privada. Con el paso del tiempo, todos sufren los efectos de un estado creciente, que cada vez demanda más recursos para satisfacer sus objetivos, de una gradual intromisión en el libre intercambio de los ciudadanos.

Espero que las reflexiones aquí expresadas sean de interés y de utilidad para quienes, tanto desde el exterior, como en el país, están buscando formas de limitar la discrecionalidad fiscal en nuestros países. Nunca es tarde, cuando la dicha es buena. Especialmente cuando casi que calza aquello de que “los hombres dedicados a la práctica, quienes se creen exentos de cualquier influencia intelectual, son usualmente esclavos de un economista difunto.” [John Maynard Keynes, Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero, México, D.F.: Fondo de Cultura Económica, 1965, p. 337.]

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